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读懂监察法里的“中国话语”

标签:听任 祥云县

  法者,治之端也。十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》,是反腐败工作法治化的重要里程碑。制定监察法,贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署,使党的主张通过法定程序成为国家意志,对于创新和完善国家监察制度,实现立法与改革相衔接,以法治思维和法治方式开展反腐败工作,意义重大、影响深远。

  习近平总书记指出,全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应。坚持从实际出发,就是要突出中国特色、实践特色、时代特色。

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,监察法汲取中华民族历史文化智慧,总结十八大以来管党治国理政丰富实践,从形式到内容,从体例结构到文字表达,无一不反映出新时代背景和中国国情,形成了独具特色的中国反腐败话语体系。

  监察法是反腐败国家立法,是对国家监察工作起统领性、基础性作用的法律。读懂监察法中的“中国话语”,有助于纪检监察机关依法依规行使职权,实现纪法贯通、法法衔接,更好地履行党和人民赋予的神圣职责。为此,我们约请参与起草监察法的中央纪委国家监委法规室同志,分主题对条款内容以及社会关注问题等进行权威解读;约请北京、天津、浙江等地纪委监委相关同志,结合地方探索实践经验,“实证”监察法;约请相关专家学者,谈监察法中的中国反腐败话语等,供参考借鉴。

 

深刻认识监察法的重大意义和科学内涵

马森述

 

  制定监察法是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,目的是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导,使党的主张通过法定程序成为国家意志,以法治思维和法治方式惩治腐败。这是我国政治制度、法律制度建设中的一件大事,意义重大,影响深远。监察法共9章69条,规定了总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等。

  习近平总书记高度重视监察法制定工作,对立法方向、思路、原则和重大制度安排等提出明确要求,指出监察委员会就是反腐败工作机构,监察法就是反腐败国家立法,要形成全面覆盖国家机关及其公务人员的国家监察体系,对所有公职人员行使公权力情况进行监督,促进国家公职人员依法履职、秉公用权。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,中央纪委和全国人大全力做好监察法制定工作。2017年,十二届全国人大常委会第二十八次、第三十一次会议对监察法草案进行了审议,认为草案贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想,贯彻落实了党的十九大精神,体现了党的十八大以来全面从严治党的成果和要求。2018-11-20,十三届全国人大一次会议经过认真审议,通过监察法草案。深入学习领会监察法的精神实质、核心要义,是今后一个时期各级纪委监委的一项重要政治任务。

  加强党对监察工作的领导。制定监察法的根本目的是通过国家法律把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来,强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保证。习近平总书记指出,坚持和加强党的全面领导,关系党和国家前途命运,我们的全部事业都建立在这个基础之上,都根植于这个最本质特征和最大优势。反腐败工作查处的是违纪违法的行使公权力的党员干部、公职人员,政治性强,高度敏感。党管干部不仅是管干部的培养提拔使用,还要对干部进行教育管理监督,对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构,与党的纪律检查机关合署办公,在党的直接领导下,对行使公权力的党员干部、公职人员进行监督,对违纪的进行查处,对涉嫌违法犯罪的进行调查处置,这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现,是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。为此,监察法在总则第二条中旗帜鲜明地规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。

  实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。我们党是执政党,掌握国家权力,领导一切。实现对公权力的有效监督,提高拒腐防变和抵御风险能力,是我们党必须解决的重大课题。习近平总书记指出,我们党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是对权力的监督。全面从严治党和党领导下的反腐败是一场自我革命,关乎党和国家事业成败,关乎我们能不能跳出历史周期率。我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员,党内监督和国家监察既具有高度内在一致性,又具有高度互补性。国家监察本质上属于党和国家的自我监督,不同于其他形式的外部监督。目前党内监督已经实现全覆盖,而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督,覆盖面窄;检察院主要侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为。制定监察法,就是要通过制度设计,补上过去监督存在的短板,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,真正把所有公权力都关进制度笼子,体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,不断强化党和国家的监督效能,探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径,推进国家治理体系和治理能力现代化,把制度优势转化为治理效能。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,设立国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实行一套工作机制、两个机关名称,履行纪检、监察两项职能,对党中央或地方党委全面负责,形成监督合力、增强监督实效。监察法以法律形式把这一体制规定下来,在第三条中规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪。在第三章“监察范围和管辖”中,根据中国特色政治体制和文化特征规定六大类监察对象,将中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关和工商联机关的公务员及参照公务员法管理的人员,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,国有企业管理人员,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员,统一纳入监察范围,由监察机关按照管理权限进行监察,把党中央关于对公权力监督全覆盖的要求具体化,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,深化标本兼治,体现制度的针对性、可操作性。

  依法设立监察委员会,切实履行监察机关的职责。人民代表大会制度是我国根本政治制度。各级人民代表大会是国家权力机关,其他一切国家机关都由人民代表大会产生,对其负责,受其监督。国家监察机关作为反腐败的专责机关,同样由人民代表大会产生,并对它负责。监察法第七、八、九、十条规定,中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关,负责全国监察工作,对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。同时,监察法规定各级监察委员会可以派驻或者派出监察机构、监察专员,监察机构、监察专员根据授权,按照管理权限依法履行职责权限;规定上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖,也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。

  监察法根据国家监察体制改革方案,聚焦反腐败职能定位,在法律中规定监察机关的职能和职责,使监察机关履职尽责于法有据。监察法第三条规定各级监委主要职能:调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。第十一条规定监察委员会依法履行监督、调查、处置职责:对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对违法的公职人员依法作出政务处分决定,对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责,对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉,向监察对象所在单位提出监察建议。

  在这里,要特别强调一下监委的监督职责。有的同志有一种模糊认识,认为监委的主要职责是调查,是针对“第四种形态”。这就没有全面理解监委的监督、调查、处置职责的内涵。监察委员会有很重要的监督职责,这个监督体现在代表党和国家依照宪法、监察法和有关法律法规,监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确,以确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。在制度设计之初,中央领导同志就考虑到纪委监委合署办公条件下,二者职责的对应性。纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置,就充分体现了这个战略考虑,既有区别又有一致性。纪委的监督和监委的监督在指导思想、基本原则上高度一致,目的都是惩前毖后、治病救人,抓早抓小、动辄则咎,防止党员干部和公职人员要么是好同志、要么是阶下囚。一定要准确把握、高度重视监委的日常监督职责,把纪委监督与监委监督贯通起来。

  严格依照法定程序行使法律赋予的权限。监察法将纪检监察机关目前实际使用的调查措施以国家立法形式固定下来。一是将行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施,完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、询问等措施确定为法定权限。三是规定监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪过程中,对已掌握被调查人部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并且被调查人具有涉及案情重大、复杂,或者可能逃跑、自杀等情形的,经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。四是规定对需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施的,经过严格的批准手续,交有关机关执行。在监察法中赋予监察委员会必要的权限和调查措施,目的是保证监察工作顺利进行,保障各级监察机关履行好监督、调查、处置职责。总体来看,目前规定的这些权限基本与监察机关承担的职责任务相匹配,措施更加明确具体,有利于监察工作规范化、法治化。

  为落实习近平总书记关于“坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作”的要求,保证监察机关正确行使权力,及时、有序、有效地行使职权,履行职责,监察法专设“监察程序”一章,从审批权限、操作规范、调查时限和请示报告等方面,对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,包括加强问题线索的管理和处置,规范搜查、查封、扣押等程序,对讯问和重要取证工作全程录音录像,严格涉案款物处理等。尤其是对采取留置调查措施,规定了严格的程序和限制条件:省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案,设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准;留置时间不得超过三个月,特殊情况下经批准可延长一次,延长时间不得超过三个月。监察法还明确规定,对被调查人采取留置措施后,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属,但有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。

  关于监察程序,还需要特别强调一下证据合法性的问题。监察法第三十三条明确规定,监察机关依照本法规定收集的证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用;监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致;以非法方法收集的证据应当依法予以排除。这对监委的调查工作提出了很高的要求。监察法和刑事审判对于证据的合法性要求,既有程序性的,又有实体性的。监委调查取得的证据,要经得起公诉机关和审判机关的审查,经得起历史和人民的检验,这样办理的案件才能真正成为铁案。如果证据不扎实、不合法,轻则检察机关会退回补充调查,影响惩治腐败的效率;重则会被司法机关作为非法证据予以排除,影响案件的定罪量刑;对于侵害当事人权益、造成严重问题的,还要予以国家赔偿。所以,各级纪委监委一定要有强烈的法律意识,从一立案就要严格依法、严格按标准收集证据,不能等到临近移送司法机关甚至进入司法程序了,再去解决证据合法性的问题,这是以法治思维和法治方式惩治腐败最直接、最基本的要求。

  加强对监察机关的监督,确保惩恶扬善的利剑永不蒙尘。习近平总书记多次强调,信任不能代替监督,监察委员会监督范围扩大了、权限丰富了,对监察委员会自身的要求必须严之又严。首先监察机关必须始终接受党的领导和监督。监察法从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督:一是加强人大监督,监察法规定,监察机关接受本级人大及其常委会的监督;各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查;监察机关应当接受询问或者质询。监察法规定的人大监督方式既考虑了监委工作的特殊性,也考虑了监督的实效性,能够实现人大对监委的有效监督。二是强化自我监督,监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,将实践中行之有效的做法上升为法律规范,要求设立内部专门的监督机构,建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度,规定回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任追究制度等,引导和监督监察人员忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密。三是明确监察机关与检察机关相互配合、相互制约,规定检察机关对监察机关移送的案件依法审查、提起公诉,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的,经上一级人民检察院批准,可以作出不起诉的决定。四是明确规定监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定的这些严格的监督制约措施,有利于监察机关在党中央集中统一领导下,以更高的标准、更严的要求抓好自身建设,防止“灯下黑”,推动建设一支让党放心、人民信赖的监察队伍。

                            (作者:中央纪委国家监委法规室主任)

 


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